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新時代社會救助制度的雙向增促功能
2020年11月18日 14:21 來源:中國社會科學網-中國社會科學報 作者:賈玉嬌 字號
2020年11月18日 14:21
來源:中國社會科學網-中國社會科學報 作者:賈玉嬌

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  在推進國家治理體系和治理能力現代化的宏大背景下,社會救助制度作為國家治理體系中保障基本民生的基礎性制度安排,走出了一條系統化、科學化、規范化、精準化的發展道路,并在不斷滿足人民需求與提高國家治理能力的過程中持續發展。它不僅具有歷史的延展性,還具有時代的階段性。當下,中國社會救助制度面臨的貧困治理與基本民生保障的時代意涵發生重大變化:2020年底絕對貧困人口的歷史存量將完全消解,社會主要矛盾轉化背景下貧困的相對意涵突出,智慧治理與服務型政府改革浪潮的疊加,世界經濟發展低迷導致經濟發展與民生保障問題突出等,給社會救助制度的發展與完善提出諸多新議題和新要求。

  在此背景下,《關于改革完善社會救助制度的意見》(以下簡稱《意見》)的頒布具有重要意義,成為中國社會救助制度發展進程中的又一里程碑。新形勢下,社會救助制度發展對貧困人口權益保障和國家貧困治理能力提升形成雙向增促,具體表現在以下五個方面。

  第一,社會救助制度現實貼合力強化與國家貧困治理體系韌性提高?!兑庖姟分赋?,“堅持以人民為中心,把維護困難群眾基本權益作為社會救助的根本出發點和落腳點,確保困難群眾共享改革發展成果”,明確了社會救助制度發展的根本價值立場和基本目標指向。為此,需要破解兩方面難題,其一是如何化解宏觀制度表達與微觀實際差異之間的對立;其二是如何充分分析和解釋復雜的貧困現象,完全提取出可形成制度反饋的要素,實現社會救助制度精細化、精準化。為應對上述問題,《意見》增大了社會救助制度彈性,從而不斷提高與貧困現實的貼合度。

  一方面,針對貧困人口的不同需求,推動社會救助制度精細化、精準化。隨著貧困內涵與外延的擴展,貧困人口需求格局開始發生改變,不同需求板塊隨著貧困與社會救助制度互動發生動態變化?;诖?,我們應積極推進形成分類、分檔、差異化、動態化的救助機制?!兑庖姟分赋?,規范完善最低生活保障制度,分檔或根據家庭成員人均收入與低保標準的實際差額發放低保金;完善對重度殘疾人、重病患者以及老年人、未成年人等特殊困難群體的救助政策,依據困難類型、困難程度實施類別化、差異化救助;健全醫療救助對象動態認定核查機制,將符合條件的救助對象納入救助范圍,做好分類資助參保和直接救助工作;依據困難情況制定臨時救助標準,分類分檔予以救助;鼓勵各地根據城鄉居民遇到的困難類型,適時給予相應救助幫扶;積極發展服務類社會救助,形成“物質+服務”的救助方式。

  另一方面,針對貧困現象復雜化,推動社會救助制度彈性化。為將復雜貧困現象與社會救助制度之間的潛在問題涵蓋納入社會救助制度體系,應同時強化社會救助法治建設?!兑庖姟穼ι鐣戎闹贫葟椥宰龀鋈缦聝煞矫娴木唧w說明。其一是對社會救助制度覆蓋范圍進行彈性化規定。對不符合低?;蛱乩ЧB條件的低收入家庭和剛性支出較大導致基本生活出現嚴重困難的家庭,根據實際需要給予相應的醫療、住房、教育、就業等專項社會救助或實施其他必要救助措施;對遭遇突發事件、意外傷害、重大疾病,受傳染病疫情等突發公共衛生事件影響或由于其他特殊原因導致基本生活暫時陷入困境的家庭或個人以及臨時遇困、生活無著人員,給予急難社會救助;在突發疫情等緊急情況下,確保醫療機構先救治、后收費;對不符合低保條件的低收入家庭中的重度殘疾人、重病患者等完全喪失勞動能力和部分喪失勞動能力且無法依靠產業就業幫扶脫貧的人員,采取必要措施保障其基本生活。其二是對社會救助經辦做出彈性化規定。

  第二,社會救助水平適度化與貧困人口和國家互洽式發展。通過社會救助制度可以實現貧困人口與國家之間的良性互動,然而,形成何種良性互動,進而實現個人與國家的互洽式發展,需要在一定的社會發展階段中進行定義。中國現階段仍處于社會主義初級階段,這一時期應通過社會救助制度調控貧困人口的存在狀態,使其與現階段的國家建設與發展目標相契合?!兑庖姟分赋?,堅持盡力而為、量力而行,與經濟社會發展水平相適應,既不降低標準,也不吊高胃口。到2035年,實現社會救助事業高質量發展,改革發展成果更多更公平惠及困難群眾,民生兜底保障安全網密實牢靠,總體適應基本實現社會主義現代化的宏偉目標。

  第三,社會救助制度的實施與多元主體協同共治形成合力。為提高國家貧困治理效率,實現社會救助資源優化整合,釋放多元社會主體共治能量,更好地滿足人民基本民生保障需求,構建政府主導、社會參與、制度健全、政策銜接、兜底有力的綜合救助格局,應尤其注重引入社會力量。其一,充分發揮慈善組織作用。動員引導慈善組織加大社會救助方面支出,同時加強對慈善組織和互聯網公開募捐信息平臺的監管。其二,引導社會工作專業力量參與社會救助。鼓勵社會工作服務機構和社會工作者協助社會救助部門開展家庭經濟狀況調查評估、建檔訪視、需求分析等事務,并為救助對象提供心理疏導、資源鏈接、能力提升、社會融入等服務。其三,促進社會救助領域志愿服務發展。其四,推行政府購買社會救助服務工作。進一步完善政府購買社會救助服務政策措施,鼓勵社會力量和市場主體參與社會救助,擴大社會救助服務供給。

  第四,社會救助經辦關系理順與貧困人口資源可及能力增強。為增強社會救助上傳下達的制度敏感度,壓縮社會救助經辦鏈條,增強貧困人口對社會救助資源可及能力,《意見》提出實施基層社會救助能力提升工程,并對社會救助制度的主動發現機制、經辦流程、審核審批程序等做出新的規定。其一,進一步明確不同層級行政組織之間的權責邊界。強化鄉鎮(街道)社會救助責任和相關保障條件。有條件的地方可按程序將低保、特困等社會救助審核確認權限下放至鄉鎮(街道),縣級民政部門加強監督指導。村級設立社會救助協理員,困難群眾較多的村(社區)建立社會救助服務站(點)。其二,大大壓縮貧困群眾社會救助申辦鏈條。全面推行“一門受理、協同辦理”,加強社會救助信息化,實現救助事項“掌上辦”“指尖辦”。其三,增強社會救助審核經辦彈性。對沒有爭議的救助申請家庭,可不再進行民主評議。急難型臨時救助可實行“小金額先行救助”,事后補充情況說明。必要時啟動縣級困難群眾基本生活保障工作協調機制進行“一事一議”審批。其四,優化審核確認程序。取消可以通過國家或地方政務服務平臺查詢的相關證明材料,健全社會救助家庭經濟狀況核對機制。

  第五,社會救助制度嵌合性提高與人民生存權保障制度合力強化。國家貧困治理制度效能的釋放與提高不僅取決于制度價值立場、完善程度,還受制度體系結構影響。制度嵌合度低、銜接不暢不僅會造成公共資源浪費,降低整體治理效能,還會產生一系列負面效應。為提高新形勢下社會救助制度在國家治理體系內的嵌合度,形成人民生存權和發展權制度保障合力,《意見》從社會救助制度體系內部和外部兩個維度發力進行完善。其一,就社會救助制度體系內部關系而言,加強了各項制度之間的協同與銜接機制建設。如實現臨時救助與其他救助制度、慈善幫扶的銜接,醫療救助與其他社會救助制度的銜接。其二,就社會救助制度外部關系而言,注重與其他相關政策的銜接。如加強醫療救助與其他醫療保障制度銜接,社會救助與鄉村振興戰略銜接。

 

  (作者系吉林大學哲學社會學院教授、中國社會保障學會常務理事)

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姓名:賈玉嬌 工作單位:

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