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我國終身教育立法公民學習權保障路徑探析
2021年04月08日 10:48 來源:《河北師范大學學報:教育科學版》2019年第4期 作者:蘭嵐 字號
2021年04月08日 10:48
來源:《河北師范大學學報:教育科學版》2019年第4期 作者:蘭嵐
關鍵詞:終身教育立法;學習權保障;弱勢補償;差別待遇

內容摘要:

關鍵詞:終身教育立法;學習權保障;弱勢補償;差別待遇

作者簡介:

  作者簡介:蘭嵐,華東政法大學 政治學與公共管理學院,上海 201620 蘭嵐(1980- ),女,新疆昌吉人,博士,博士后,副教授,碩士生導師,主要從事教育管理、教育法學研究。

  內容提要:全球終身教育背景下,學習型社會建設成為人類可持續發展的奮斗目標,法制化的推進手段是一項重要選擇。在我國,當下亟需為公民學習權的全面實現創設路徑,為學習型社會建設奠定基礎。立法聯動確立帶薪學習休假制度,保障在職勞動者的學習權,推進老年教育應對日益嚴峻的老齡化問題,科學定位社區教育使之成為推進全民終身學習的重要載體。面對復雜的教育環境,采用“弱勢補償”原則,針對弱勢群體實行“差別待遇”。通過終身教育的專項立法在我國建立起分層學習權保障制度,推進公民學習權的全面落實和我國教育法制的現代化。

  關 鍵 詞:終身教育立法;學習權保障;弱勢補償;差別待遇

  標題注釋:中國博士后基金第63批面上資助項目:“終身教育視野下的學前教育立法研究”(2018M632071)

  中圖分類號:G72

  文獻標識碼:A

  文章編號:1009-413X(2019)04-0086-09

  DOI:10.13763/j.cnki.jhebnu.ese.2019.04.012

  隨著教育事業的蓬勃發展,人類可持續發展要求促生了終身教育時代的到來,學習型社會建設成為人類的奮斗目標。公民有學習的權力并由國家提供學習條件,公民學習權的實現與保障隨之成為研究的一項重要課題。

  在我國,自1982年憲法確立了“受教育權”,公民有了受教育的權利和義務。如今,“學習權”作為人權的一項重要內容應運而生,這就對我國教育法制的現代化提出了新的要求?!皩W習權”是建立在“受教育權”充分實現的基礎上,“學習權”超越“受教育權”要求對貫穿公民一生的“學習自由”予以保障,公民有權要求他人(國家、社會機構、監護人等)為其提供學習條件、學習環境和學習內容等。所謂的“學習權”不再囿于學校范圍,而是及于整個教育系統并滲透到社會生活,意在最終建立起“時時可學、處處可學、人人皆學”的學習型社會。學習型社會的建立基于公民學習權的全面實現,學校之外公民學習權利的實現和保障是當下的重要歷史命題。終身教育專項立法是公民學習權保障的有力形式,如何通過國家立法實現公民學習權保障的具體路徑創設,使學習權保障從理論研究層面落實到立法實踐是亟待解決的一個問題。

  一、立法聯動確立帶薪學習休假制度

  在職勞動者是我國目前數量最為龐大的一個群體,實現公民學習權首先要解決在職工作人員的終身學習問題。在職勞動者于學校教育結束之后走向職場,在各自崗位上利用專長謀取合法收入,其學習權能否實現的重要條件之一,在于是否擁有專供學習的時間與空間?!皫綄W習休假制度”的設立,意在保證在職勞動者能夠在正規學校教育結束之后,工作之余獲得繼續學習提升自身的機會,這是終身教育背景下公民學習權實現的一項重要內容。具體來說,通過國家終身教育立法確立“帶薪學習權”,同時配合我國勞動合同法與相關稅法的修訂,立法聯動將這項制度落實到可操作層面。

 ?。?/strong>)國家終身教育立法確立“帶薪學習權”

  勞動者進入工作崗位,在滿足一定條件之后,可申請享有帶薪的“學習休假”,這就保障了所有在職人員繼續參與學習的機會和條件。勞動者在“學習休假”當中,用人單位不得終止勞動合同。勞動者學習休假的具體時間可根據實際工作和學習需要進行適當調整和安排。學習費用則可以由單位承擔或個人與單位按比例分擔,甚至可以通過提取職工教育經費的形式作為保障,這部分費用應當依法享受稅收減免。如此一來,用人單位內部可形成員工定期進修培訓的良性循環。勞動者在進入職場一段時間之后,根據自身發展需要查漏補缺,重新走入課堂,更新知識、開闊眼界、提升素養。這一制度的確立對于在職勞動者的與時俱進、可持續發展具有重要意義。即使勞動者將來在職場上陷入暫時性失業的困境時,也會因不間斷學習持續提升就業能力,使處境得到較快改善勝任新的崗位。

  “帶薪學習休假權”的實現,需要時間和資金的投入,也需要從外部營造一個良好的氛圍與環境。時間和資金等學習條件為學習者有效參與學習提供了可能性,良好的學習氛圍會對人的學習態度產生潛移默化地影響。用人單位和個人可以暫時性擱置短期利益,為長久利益、可持續發展,支持勞動者不間斷的學習。因此,我們可以在終身教育專項立法中采用四款內容確立“帶薪學習權”:第一款:“在職勞動者享有帶薪學習權利?!贝丝顑热菀庠趯綄W習權進行立法確認。第二款:“各用人單位落實帶薪學習假制度,支持在職人員接受教育培訓?!贝丝钜庠诒WC帶薪學習權的實現,對用人單位的支持義務進行立法確認。第三款:“各行業、企業根據具體情況,規定職工最低脫產學習時間,學習期間單位不得終止勞動合同?!贝丝顑热輰挝坏闹С至x務進行細化,落實到可操作層面。第四款:“學習費用可以由用人單位承擔、用人單位和個人按比例承擔,也可以由用人單位提取職工教育經費?!苯涃M制度的確立為帶薪學習權的實現提供了可能性。在第一款“帶薪學習權”立法確認的統領下,后三款內容落實了用人單位的支持義務,從用工合同、學習時間、學習經費三個方面對勞動者的學習權進行保障。如此以來,“帶薪學習權”通過終身教育立法予以確立,其具體實施和保障也有了立法支持。

  (二)《中華人民共和國勞動合同法》進行配套修訂

  對于帶薪學習休假制度的具體落實,需要關注的一部重要法律是《中華人民共和國勞動合同法》(2007年)(以下簡稱《勞動合同法》)。

  《勞動合同法》(2007年)是規范我國用人單位與勞動者關系的重要法律文本,只有將帶薪學習休假制度的具體實施與監督都納入其中,才能全面保障這項制度的實現。首先,我國《勞動合同法》(2007年)在“合同訂立”章節中的第十七條規定了勞動合同的必備條款①,其中第五項內容是“工作時間和休息休假”,我們可以將這一必備條款具體細化為“工作時間、休息、休假及帶薪學習假”。如此一來,勞動者在正常工作之外,享受休息和休假的權利,同時擁有帶薪學習的時間。通過這種立法方式,帶薪學習假就成為勞動合同的必備內容,也為此項制度的實現提供了可能性。

  對于勞動合同的實施,外部監督力量不可忽視。按照《勞動合同法》(2007年)在“監督檢查”章節中第七十四條的規定:縣級以上地方人民政府的勞動行政部門依法對實施勞動合同制度的情況進行監督檢查②。接受檢查的第四項內容是:“用人單位遵守國家關于勞動者工作時間和休息休假規定的情況”。與之相對應,此款內容可以修改為:“用人單位遵守國家關于勞動者工作時間、休息休假以及帶薪學習休假規定的情況”。由此,帶薪學習假不但是勞動合同的一項必備內容,而且納入國家監督體系當中,這就保證了此項制度的落實。

  (三)相關稅收管理法律的支持

  對于在職人員學習權的實現,除了時間和空間之外,學習經費也是一個因素。由于在職員工進行學習提升的直接受益人首先是用人單位,對于學習花費用人單位應該給予一定支持,我們可以采用提取職工教育經費的做法?!吨腥A人民共和國企業所得稅法》(2007年)第三十條規定了企業在計算應納稅所得額時可以扣除的兩項納稅支出,分別是:(1)開發新技術、新產品、新工藝發生的研究開發費用;(2)安置殘疾人員及國家鼓勵安置的其他就業人員所支付的工資③。

  對于企業支持員工進行在職學習的費用,可以補充到納稅扣除項目,這樣不僅避免了重復征稅,同時也可以鼓勵企業將資金更多地投入到員工的教育培訓當中。因此,對于企業所得稅法的扣減項目可以增加一項“企業為在職員工提取的職工教育經費”作為該條的第三款內容。

  二、科學定位社區教育

  隨著我國經濟發展和社會結構轉型,城市中“單位”以外的人員逐漸增加,而這些人員最終將進入社區生活??梢哉f,社區成為居民開展終身學習最便利的場所,公民“學習權”的實現很大程度取決于社區教育的發展。

  社區教育的發展應定位為公民“學習權”實現的最便利形式,終身教育體系構建的重要組成部分,學習型社會建設的重要環節。從我國業已頒布的關于社區教育的相關政策性文件中,能夠洞見這一發展思路。1999年,教育部發布了《面向21世紀教育振興行動計劃》。該計劃書中就提出通過開展社區教育實驗來建立和完善終身教育體系,最終提高全民素質。此后,教育部每年都會發布關于全國社區教育工作的相關通知,通知中均將社區教育定位為創建學習型城市、學習型社會、構建終身教育體系的重要形式。尤其是2001年11月,我國召開了全國社區工作會議并發布了《全國社區教育實驗工作經驗交流會議紀要》,確立全國首批28個社區實驗區。此后,社區教育實驗區逐漸覆蓋全國各省市和計劃單列市,社區教育的發展在我國取得了顯著進步。

  在國家發展規劃中,社區教育是具體實施終身教育的一種重要組織形式。社區教育利用各種教育資源為居民提供學習機會,進而促進學習型社會的建設與發展,最終實現終身學習的理想。社區教育發展至今,在規模和形式上都有很大進步,但瓶頸也愈發凸顯。首先,社區成員作為教育對象來說身份不同、層次各異,對學習需求呈現出多樣性、復雜性的特點,這些使得社區教育的開展難度加大,對其教育方法、教育效果也提出了更高的要求。其次,社區教育專職人員培養沒有固定途徑,沒有明確的職稱序列,其人員素質和穩定性受到影響。再次,社區教育發展缺乏有效的法律支持,在我國教育體系中缺乏明確定位以及未來可持續發展的清晰規劃。

  因此,為了社區教育的規范可持續發展,應將其作為公民“學習權”實現的重要教育形式納入終身教育專項立法,明確其發展定位。具體來說,一是在立法中明確社區教育在終身教育體系中的地位與作用:“社區是開展終身教育的重要場所,鼓勵各地舉辦形式多樣的社區教育,提高公民精神文化與道德素養”;二是明確社區教育工作者的發展定位:“社區教育專職人員須由大學培養,其職稱評聘納入專職人員的職稱評聘系列當中”;三是明確社區教育設施的重要性:“逐步完善社區教育設施,社區根據各自條件開展適合社區居民的教育活動,滿足社區居民的學習需求,繁榮社區文化”。通過以上三款立法內容規劃社區教育的發展與定位,促進我國社區教育逐步走上規范化、法制化軌道,促進終身教育體系構建與公民學習權的全面落實。

  三、落實老年群體學習權保障

  根據國際上的通用標準,當一個國家六十歲及以上人口超過總人口的10%時,這個國家就進入了老齡化社會。根據人口統計,我國從2009年開始就已經進入老齡化社會,而且老年人口的比例每年都呈上升趨勢(如圖1所示)④。

  圖1 2009-2016年中國60歲以上人口數量及比例

  截至最近一次的人口普查,即2016年的最新統計,我國老年人口已經占到總人口的16.7%⑤。目前的老年人口比例已經大大超過聯合國所設定的老齡化社會的比例標準。由于人口基數過大,我國成為目前世界上老年人口最多的國家。按照目前的遞增規律,據保守估計,到2020年,我國老年人口可能達到2.48億,占總人口的17.1%。同時,隨著我國人口出生率的大幅度下降,到2050年,老年人口可能超過4.4億,比重將超過總人口的30%[3]。

  再以國內一線城市上海為例。截至2015年12月31日,上海全市戶籍人口1442.97萬人,其中各年齡階段的老年人口數量和比例如圖2所示⑥。上海市60歲及以上老年人口占總人口的比例已經突破30%的關口。

  圖2 上海市老年人口數量及比例(截至2015年12月31日)

  由上可知,我國邁入老齡化社會,且老年人口日益龐大已是無法回避的現實。老齡化程度的不斷加深,會給社會結構、經濟發展、人民生活等各個領域帶來廣泛而深刻的影響。因此,保障老年人的學習權利、培養老年人健康高雅的興趣愛好和積極向上的生活態度,很大程度上可以減輕由于人口老齡化帶來的消極影響,緩解個人、家庭和社會的壓力。就當下而言,國家已經認識到發展老年教育的迫切性,多項重要政策性文件中均對老年教育有所涉及。

  由上可知,國家政策層面已經將老年教育定位為終身教育的組成部分。在國家宏觀政策指引下,全國各地開始了老年教育的探索與實踐,總體上取得了一定成績,但對老年群體學習權的完全實現來說仍有很大差距。其制約因素主要有以下幾個方面:(1)思想上未能與時俱進。認為老年人退休或喪失勞動能力后就應回歸家庭,于是出現了很多空巢老人或留守老人的現象,忽視了老年人的生活狀態和生活質量。(2)教育資源和設施較為短缺。盡管有老年教育這種形式存在,但出現“一座難求”或“無座可求”的狀況,限制了老年人接受教育的可能性。(3)缺乏專業化老年教育的工作人員。由于工作人員專業知識欠缺,工作缺乏技巧,一些地方老年人參與學習的積極性不高,老年教育的開展效果欠佳。(4)經費短缺。老年教育缺乏專門的法律支持和經費保障,使得老年教育的設施較為陳舊,從而降低了綜合推進能力。

  老年教育的長遠發展需要將其作為終身教育的重要組成部分,在終身教育的專項立法中充分體現對老年教育的支持與重視,明確其發展定位。就具體立法內容而言:首先,明確保障老年學習者的學習權利,體現老年教育的公平性和可操作性;其次,明確老年教育的辦學主體、教育內容和經費保障。此外,由于老年人的生活與社區密不可分,應充分利用社區教育資源協助老年教育的開展,避免資源浪費與重復建設。因此,在終身教育立法中可以用如下三款內容對老年教育做出規定,對老年群體的學習權予以保障。具體如下:第一款:“加強老年教育工作的推廣與開展,保障老年教育的經費來源?!钡诙睿骸案鞯貐^參照老年人口數量設立老年教育機構,充分發揮社區教育力量,開展適合老年人特點的學習活動,豐富老年人生活、增進老年人健康,促進老年教育事業的發展?!钡谌睿骸肮膭罾夏耆朔e極參與社區公益性活動?!蓖ㄟ^以上三款,老年教育作為終身教育的重要組成部分,得到立法確認和發展支持。

  四、弱勢群體學習權保障

  公民學習權的全面實現,其中一個不可忽視的重要問題是社會中弱勢群體的學習權保障。如若一個社會弱勢群體的學習權不能得到有效落實,他們將逐漸被社會邊緣化,最終失去上升的機會,甚至是生存的能力。一個社會中形成了階層固化,社會矛盾亦會加劇,最終影響到整個社會的穩定。因此,弱勢群體學習權的保障和扶持是終身教育立法的重要使命之一。

  (一)未成年人的家庭教育

  未成年人由于其年齡和生理結構的原因,其認知能力、行為能力都處于較低水平,相較成年人來說處于絕對弱勢地位?!坝靷ゴ笾畤?,必自家庭教育始”??梢哉f,家庭教育是未成年人接觸到的最為重要的一種教育形式,是未成年人成長的重要外部環境,也是未成年人實現自身“學習權”的第一步。未成年人是非“完全行為能力人”⑦,而家庭教育不同于學校教育,具有一定的“隱蔽性”,未成年人學習權的實現要置于國家相關部門的監督之下。

  針對未成年人的特殊性,國家需要有效介入,加大對家庭教育的指導力度。婦女聯合會可以選擇與教育部門、民政部門進行合作,建立相應的家庭教育指導中心。同時,我們應當意識到家庭是社區的基本組成單位。家庭教育的開展和普及應借助社區力量,與社區進行密切合作,依托社區推行。工作重點在于普及家庭教育知識,分享家庭教育經驗,密切關注未成年人的健康成長。作為未成年人第一任教師的家長,應像教師上崗一樣接受應有的培訓與指導。對于家庭教育,社會已逐漸認識到其重要性和必要性。但目前還沒有太多成熟經驗,需要我們在實踐中不斷摸索與積累,加強教育理論研究,探尋家庭教育的有效方法,并從國家政策層面進行有效支持。借助終身教育立法以具體條文形式確立家庭教育是一項重要選擇,對家庭教育的推廣和法律地位的確立具有重要意義。

  由此,我們可以在終身教育專項立法中明確:“婦女聯合會應當會同民政管理部門和教育管理部門與社區密切合作,指導和推進家庭教育”?!捌占凹彝ソ逃R,推廣家庭教育經驗,關注未成年人的健康成長”。

  (二)務農人員學習權保障

  我國一直在推進城鎮化建設,但目前仍是一個農業大國的基本事實沒有改變。農業、農村和農民問題是關系到現代化建設全局和未來發展的重大問題,而“三農”問題的核心依舊是農民問題。我國目前的農業人口數量巨大,但職業化與專業化程度都相對較低。在我國,務農人員中高中文化程度的約為10.01%,大專及以上的只占到2.93%,大部分只有中小學文化程度,甚至社會文盲⑧。這一受教育狀況與發達國家相比有很大差距。舉例來說,在美國,大部分農民畢業于州立的農學院,具有掌握較為先進的農業現代化技術的能力。美國農業的高速增長,并非依賴于農民數量,80%是依靠教育以及與教育密切相關的科學技術的作用[2](P65-68)。歐洲各國地域面積相對較小,農業技術是重要的支撐力量。在法國,大約有7%以上的農民具有大專以上文化;在德國,約有6.7%以上的農民具有大學學歷,而54%以上的務農人員則至少受過三年的職業培訓[3]。

  在我國,低學歷人口聚集于農村,是務農主力,新技術新科技在農業生產中的應用相對滯后,這種現實狀況與發達國家相比差距很大。迅速發展的經濟和科技使得現代農業發展不再完全依賴于傳統的勞作模式,提高農業生產效率的關鍵在于引導農民有效利用現代農業科技[4]。所以,現代農業的發展歸根結底是農民自身的發展,只有讓農民能夠及時掌握必要的新技能、新知識和新科技,現代農業研究成果才能應用于農業生產,農民的生活狀況才能從根本上得到改善。

  隨著城市化進程的加快,城鄉差別在我國進一步加劇,務農人員逐漸成為社會中的弱勢群體,其綜合素質與新農村建設的目標要求亦有很大差距。改善這一局面的關鍵在于為務農人員提供教育機會,引導其提升自身素質與競爭力,同時引導他們拋棄傳統的耕作模式逐漸走向市場。務農人員終身學習權保障的重要性和緊迫性不言而喻,我們應在以下三個方面有所作為:一是思想上,務農人員需要得到全社會的尊重與認可,享有人格尊嚴。尤其在“以人為本”和“教育公平”的大環境下,更需要體現對務農人員作為“人”的終極關懷。如果不能從制度上解決務農人員的身份歧視和社會地位問題,忽視其應當享有的“學習權”,則中國的“三農”問題將永遠存在。從根本上解決這一問題的重要途徑就是實現務農人員的“學習權”,使其通過不斷地學習增強自身競爭力和融入社會的能力。二是財政上,針對務農人員的學習經費納入國家預算,政府需要撥出專項資金,完善務農人員開展終身教育所需要的學習設施,豐富教育資源,充實務農人員終身教育所需的師資力量。三是教育內容上,農業技術的培訓是重中之重,意在逐步形成務農人員增收致富的長效機制。因此,教育內容的設計應側重于讓務農人員掌握先進的農業現代化技術,提高科技含量。此外,提高務農人員的個人素養、融入社會的能力也至關重要,如此可以幫助其更好地適應社會、擁有可持續發展的能力,這些在教育內容上應有所體現。

  為此,我們要在終身教育立法中對務農人員“學習權”的實現以法律形式予以確認,將務農人員教育的政府責任上升到法制層面。我們可以在立法中明確如下內容:第一款:“各級人民政府農業管理部門會同科技、教育管理部門,開展適合當地農業生產經營所需要的教育活動,為務農人員參加農業技術培訓提供相應的扶持措施”。第二款:“完善務農人員開展終身教育所需要的學習設施,豐富教育資源,充實務農人員開展終身教育所需的師資力量”。第三款:“務農人員的終身教育經費納入當地政府財政預算”。這一項立法內容的實現需要地方政府的大力支持,對此地方政府需要轉變傳統思維觀念,真正從理念上意識到終身學習對務農人員的重要性并落實到具體的政府工作規劃之中。

  (三)失地農民學習權保障

  隨著我國經濟結構轉型,社會上逐漸出現了一個新的群體,由于土地使用權發生改變而被迫不再以土地作為生存方式的農民——失地農民。根據《全國土地利用總體規劃綱要》預計,在2000-2030年的30年里,我國被占用的耕地面積將有可能超過5450萬畝。也就是說,隨著我國城鎮化進程的加快,每年平均約有182萬畝土地被征用,每年新增失地農民約200萬[5]。

  隨著每年失地農民數量的不斷增加,失地農民涌向城鎮的數量驟增。由于一直以來他們靠傳統農業生產為生,其個人素質與能力不能很快適應城鎮化以及城市發展需要,于是給我國經濟、城市管理等帶來巨大壓力[6]。我們必須意識到,工業化、城市化以及農業現代化是適應時代變化的發展趨勢,但這個過程的實現不僅僅依靠物質的現代化,更重要的是將失地農民進行合理轉型使之適應社會變革的需要,成為合格市民。

  世界上的發達國家無一不經歷城市擴張,農民由農村走向城市的過程[7]。但在我國城鎮化的過程中,失地農民被動轉為市民的進程中,由于長期以來的城鄉差別,他們所受的教育年限較短,除務農之外缺乏其他謀生技能,在融入城市的過程中遭受了政治排斥、經濟排斥、福利排斥、文化和心理排斥以及社會關系、社會角色錯亂等各種非公正的待遇,于是逐漸淪落為城市中的弱勢群體和邊緣群體。從公共服務均等化與教育公平的角度出發,國家應當給予失地農民一定的教育補償。通過針對性的補償教育,扭轉失地農民在教育上的弱勢地位,使之獲得提升或再就業的機會,從而使得他們能夠突破目前的困境和社會排斥逐漸融入主流社會。

  此外,由于我國的產業結構調整、優化和不斷升級,低端勞動逐漸被機械化所代替,但高技能、有經驗的技術工人逐漸成為勞動力市場上的短缺人才??墒?,目前現有的職業技術教育課程的設置,主要針對學制體系內的全日制學生,對失地農民和進城農民工的適用性不強;同時由于生活、經濟或社會等方面的壓力,使得他們不得已而繼續從事低端勞動。

  單純的平均分配資源并不能從根本上解決問題,要落實失地農民的學習權,就必須構建完整的針對這類群體的教育培訓體系,實施“補償性教育”是其中的一個基礎環節。即:通過補償性的教育培訓,彌補失地農民市民化的轉型過程中可能存在或出現的城市適應、生計發展和社會交往問題以及語言認知、溝通、情感和心理方面的不足等等,從而提升其生存和進一步發展的可能性。

  因此,我們需要在終身教育立法中對失地農民的學習權保障進行單列:第一款:“農業部門會同教育部門開展失地農民的職業技能培訓工作,促進其向城鎮居民的角色轉換”。第二款:“教育培訓機構應當按照政府相關部門的培訓計劃和要求,開展上述人員的就業培訓或創業培訓?!备鞯卣谶M行教育資源整合時,需充分發揮各類教育機構和農業部門的作用,以構建完整的失地農民教育培訓體系,由此來落實失地農民的學習權。

  (四)失業人員、進城務工人員學習權保障

  失業人員的安置問題是影響社會發展以及社會穩定的重要因素之一,失業人員由此引起了較多關注。由于歷史原因,我國人口基數巨大,勞動力總量大。隨著科學技術的應用和勞動力成本的提高,越來越多的企業開始擺脫原始的手工勞作方式,大量智能化設備的引入,提高了生產效率的同時降低了生產成本,但與此同時也淘汰了大量的原始手工勞動者。這一系列原因造成了越來越多的勞動者加入失業大軍。

  同時,科學技術應用于農業生產提高了農業生產效率,這使得大量的農村富余勞動力在農閑時節涌向城市,充斥著城市的各個角落。據國家統計局數據,2010年全國農民工總量為2.42億,到2014年已升至2.74億,一段時間內會呈現逐年上升的趨勢⑨。日益龐大的進城務工人員,對于城市發展和社會管理來說都是一大挑戰,如果解決好就是人力資本,解決不好則無論對于國家還是這一群體來說都可能造成很大傷害。

  近年來,在我國的沿海珠三角地區時常會出現“民工荒”,其實是一種人力資源與市場脫節所造成的負面結果。大部分農村進城務工人員的教育程度、教育層次處于相對較低水平,大多只有初中或小學文化程度,甚至有一部分是社會文盲??梢哉f,這部分群體在教育程度上處于絕對“弱勢”地位。此外,在他們身上還存在著社會排斥以及難以逆轉的經濟貧困,使得他們依靠自身力量無法進行繼續教育,很難適應城市化、工業化快速發展對勞動力的要求。上述種種狀況疊加起來制約了這部分群體的自身發展,使其生活水平一直處于較低層次且很難有所突破。但在廣大進城務工人員中,尤其是青年群體,對于繼續學習、職業教育培訓、融入城市有著十分強烈的愿望和渴求。

  在推廣終身教育的過程中,對于城市失業人員和農村進城務工人員進行職業技能教育提高其生存能力的同時,也要注重進行基礎文化教育、心理健康和道德品格等方面的教育和塑造,意在提高他們的基本素質和道德水平,同時加強心理調適能力,更好地適應社會。

  因此,立法中對失業人員和進城務工人員學習權的保障可以進行單列:第一款:“勞動和社會保障等部門會同教育管理部門負責城市失業人員、農村進城務工人員職業技能培訓工作,提高其科學文化水平和再就業能力”。第二款:“當上述人員學習期滿、學分修滿或培訓結束并通過考核的,頒發相關的技術等級證書”。

  (五)殘疾人學習權保障

  殘疾人是由于生理上的原因而處于社會弱勢地位,和正常人相比其完成學業的困難較大。但殘疾人的教育水平可以在一定程度上反映一個國家、一個地區教育水平的高低,也能從側面反映出這個社會的福利水平與文明程度。目前在我國,殘疾人口數量已經達到八千多萬,這一數字甚至達到或者超過世界上某些國家的人口總和[8]。由于殘疾人處于先天弱勢地位,我們應當通過實行積極的“差別待遇”為其提供額外的教育補償,設法提高他們的競爭力,讓他們體會到社會的關愛與支持,享受到做人的快樂與尊嚴,如此也有利于社會和諧、穩定與文明程度的提高。

  地方各級人民政府應當單列針對殘疾人的終身教育經費,加強和完善殘疾人的終身教育工作,落實殘疾人的學習權。具體應從殘疾人的身心特點和特殊需求出發,結合其就業去向、就業渠道和勞動市場需求等,開展殘疾人的教育與培訓。我們應當意識到,社區是接觸殘疾人并為其提供服務最直接、最便捷的工作場所。因此,地方各級人民政府在規劃和部署社區教育工作時,應將殘疾人教育納入總體規劃,民政部門、殘疾人聯合會應會同教育部門充分拓展社區教育資源,擔負起殘疾人教育和培訓工作的責任。立法可以表述為:“民政管理部門、殘疾人聯合會應會同教育管理部門,充分拓展社區教育資源,開展殘疾人教育工作?!苯逃齼热萆?,在進行學科知識、勞動技能和職業技術教育的同時,加強殘疾人的生活技能以及心理健康教育也非常重要。

  (六)少數民族群體學習權保障

  據第六次全國人口普查結果顯示,我國漢民族人口約為12.3億,占總人口的91.51%;全國有55個少數民族,總人口約為1.1億,占總人口的8.49%⑩。從地域分布來看,少數民族主要集中在經濟、教育欠發達的西部和邊境地區。在我國,各個少數民族在總人口中人數比例不高,分散開來,單一某個民族來說人數則更少,很容易在社會當下成為一個被忽視的群體。由于歷史和社會原因,民族地區的整體教育基礎都很薄弱,在某些地方甚至連基礎教育都不能很好地落實,但這并不是說少數民族地區就不需要發展終身教育。

  人人都有學習的權利,少數民族同胞的“學習權”同樣值得尊重。民族地區教育落后、質量低、發展慢,教育經費的投入是一項非常重要的原因。在我國有些民族地區,其教育經費的投入總量甚至沒有達到《中國教育改革和發展綱要》明確規定的“不得低于財政收入20%”的要求,這些地方教育經費的投入明顯低于東部發達地區,有些地方甚至低于全國平均水平[9]。不均衡的教育經費投入,必然形成差別迥異的教育資源環境,必然導致教育發展的不平衡。由于民族地區本身經濟發展較為落后,教育投入、師資培養以及公共教學資源的提供等方面都不能得到很好保證,封閉的自然生態環境又使得很多少數民族地區信息落后,加之語言障礙,不能很好地與時代的發展變化接軌。還有一個不容忽視的問題,就是少數民族教育中整體師資水平偏低;“因學致貧”“因學返貧”在這些地區也普遍存在,導致少數民族群眾對接受教育的內在需求不高。此外,我國目前的立法和國家政策相對較為注重少數民族同胞接受漢文化方面學習權的保護,但長久以來較為忽視保護和發展少數民族傳統文化精髓。各種因素交織在一起,造成少數民族地區的教育發展在起點上就遠落后于發達地區,且缺乏迎頭趕上的動力。

  終身教育立法意在實現公民“學習權”,任何公民的學習權利都要得到有效體現和保障,處于弱勢地位的少數民族群體更是如此。我們應在立法中強調:“國家和少數民族地區政府,必須單列專項資金用于少數民族地區終身教育事業的發展”?!白鹬厣贁得褡宓膫鹘y和文化,將其作為中華民族的偉大文化遺產保護其文化瑰寶”。同時,為了提升教學效果,應鼓勵少數民族教師進行“雙語”教學。國家應支持民族地方加大“雙語”教師的培訓和補充力度,力求最大限度地消除認知障礙。此外,我們可以在師范院校中置換出部分優質師資支援少數民族地區,同時增加民族地區學校教師進行繼續教育的機會。

  五、幫扶措施

  由于公民的個體差異性,對于某些弱勢群體和困難群體來說,單靠學習欲望和個人努力很難實現終身學習。很多學習者雖然在主觀上對學習抱有積極的態度,但在客觀現實中往往會因為生活、工作壓力,或者時間、學習成本等,打消學習的想法或難以將學習繼續下去。

  人人都有學習的權利,終身教育立法除了要對公民的學習權予以肯定之外,還要確保所有公民,包括弱勢群體、困難群體等能夠接觸教育資源,真正加入終身學習的行列。因此,法律上的扶持與經濟上的支持異常重要。各級政府部門均可以制定相應的優惠措施或學費減免政策,終身教育督導部門應始終將弱勢群體和困難群體的教育情況納入教育督導的指標體系,以此作為評估各市、縣(區)等地方終身教育工作的重要內容,以便及時發現和解決教育公平問題(具體思路參見圖3)。

  圖3 建立公民學習權保障幫扶措施思路

  為此,終身教育立法可以做出明確:第一款:“各級政府部門制定相應的優惠措施或學費減免政策,鼓勵失業人員、失地農民、農村進城務工人員、殘疾人、少數民族等弱勢群體、困難群體參加學習,提高文化素養、掌握職業技能?!钡诙睿骸皣医K身教育管理部門將失業人員、失地農民、農村進城務工人員、殘疾人、少數民族等弱勢群體、困難群體的教育情況納入教育督導指標體系,作為評估各市、縣、區終身教育工作的重要內容?!?/font>

  只有通過專項終身教育立法明確政府的主導責任,將保障弱勢群體、困難群體等平等的學習權,看作是理應給予他們的民主權利而非慈善性施舍,奉行“弱勢補償”實現對弱勢群體、困難群體的特殊保障與扶持,建立教育情況監測指標體系,才能使之成為具有穩定性的可持續發揮作用的一項制度[10]。一言以蔽之,保障弱勢群體、困難群體的學習權,實現教育公平,不是簡單地歸結為一項立法的內容,而是通過立法使其形成一種長期性制度,成為政府職責和教育事業的一項重要內容。

  學習型社會建設要求公民學習權的全面實現,學習權保障是當下的一個重要歷史課題。通過國家層面終身教育立法,建立針對各類群體的分層學習權保障制度,為公民學習權的全面實現創設路徑,這在我國當前教育發展不平衡的現狀下具有積極意義。公民學習權保障具體路徑和相關立法內容的明晰,使學習權研究從理論探討落實到可操作性層面,期望能夠推進我國終身教育的立法進程,為學習型社會建設奠定基礎。

  注釋:

 ?、佟吨腥A人民共和國勞動合同法》(2007年)第十七條:勞動合同應當具備以下條款:(一)用人單位的名稱、住所和法定代表人或者主要負責人;(二)勞動者的姓名、住址和居民身份證或者其他有效身份證件號碼;(三)勞動合同期限;(四)工作內容和工作地點;(五)工作時間和休息休假;(六)勞動報酬;(七)社會保險;(八)勞動保護、勞動條件和職業危害防護;(九)法律、法規規定應當納入勞動合同的其他事項。勞動合同除前款規定的必備條款外,用人單位與勞動者可以約定試用期、培訓、保守秘密、補充保險和福利待遇等其他事項。

 ?、凇吨腥A人民共和國勞動合同法》(2007年)第七十四條:縣級以上地方人民政府勞動行政部門依法對下列實施勞動合同制度的情況進行監督檢查:(一)用人單位制定直接涉及勞動者切身利益的規章制度及其執行的情況;(二)用人單位與勞動者訂立和解除勞動合同的情況;(三)勞務派遣單位和用工單位遵守勞務派遣有關規定的情況;(四)用人單位遵守國家關于勞動者工作時間和休息休假規定的情況;(五)用人單位支付勞動合同約定的勞動報酬和執行最低工資標準的情況;(六)用人單位參加各項社會保險和繳納社會保險費的情況;(七)法律、法規規定的其他勞動監察事項。

 ?、邸吨腥A人民共和國企業所得稅法》(2007年)第三十條:企業的下列支出,可以在計算應納稅所得額時加計扣除:(一)開發新技術、新產品、新工藝發生的研究開發費用;(二)安置殘疾人員及國家鼓勵安置的其他就業人員所支付的工資。

 ?、軄碓矗簢医y計局網站(http://www.stats.gov.cn)

 ?、莠F在國際上通用的標準是將65歲及以上老年人口占總人口的比重≥7%或60歲及以上人口≥10%,作為進入老齡化社會的標準。如果65歲以上人口所占比重達到15%以上,則為“超老年型”社會。

 ?、迊碓矗褐袊虾>W上政務大廳(http://www.shanghai.gov.cn)。

 ?、摺吨腥A人民共和國民法總則》(2017年)第十九條:八周歲以上的未成年人為限制民事行為能力人,實施民事法律行為由其法定代理人代理或者經其法定代理人同意、追認,但是可以獨立實施純獲利益的民事法律行為或者與其年齡、智力相適應的民事法律行為。第二十條:不滿八周歲的未成年人為無民事行為能力人,由其法定代理人代理實施民事法律行為。

 ?、鄥⒁姡航y計年鑒分享平臺(http://www.yearbookchina.com)。

 ?、醽碓矗簢医y計局網站(http://www.stats.gov.cn)。

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  [9]曹清波.公平視角下的少數民族教育發展對策研究[J].內蒙古師范大學學報(教育科學版),2014(7).

作者簡介

姓名:蘭嵐 工作單位:

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